Звіт за результатами ґендерного аналізу обласного бюджету 2004 року (Херсонська область)
Україна серед Цілей Розвитку Тисячоліття, які були визначені ООН для виконання протягом 2000-2015 років, обрала ті, які вона прагнутиме досягти до 2015 року. Серед них - забезпечення ґендерної рівності. Приєднавшись до міжнародних документів щодо утвердження ґенедрної рівності, Україна взяла на себе зобов'язання гарантувати для жінок та чоловіків рівні економічні, соціальні, культурні, громадянські та політичні права.
Такі зобов'язання потребують відповідно державної політики та політики на місцевому рівні. Ґендерна рівновага та ґендерна демократія мають стати стратегічним дороговказом при здійсненні державного управління та місцевого самоврядування. При цьому також слід враховувати, що ґендерна рівність не може бути сама по собі метою. Вона є засобом подолання бідності, сприяння сталому розвитку та впровадженню ефективного управління.
Одним із інструментів такої політики є місцевий бюджет - план формування та використання фінансових ресурсів доля забезпечення завдань і функцій, які здійснюються місцевими органами державної влади та органами місцевого самоврядування.
Аналіз бюджету Херсонської області дозволяє оцінити, як в реальності забезпечується рівність прав та можливостей чоловіків та жінок в регіоні.
Вашій увазі пропонуються результати аналізу обласного бюджету (Херсонська область) на 2004 рік на основі критерію ґендерності.
Сутність ґендерного аналізу обласного бюджету
Метою ґендерного аналізу обласного бюджету є визначити наскільки розподіл доходів та видатків сприяє утвердженню ґендерної рівності в регіоні, тобто справедливого ставлення до жінок та чоловіків, забезпечення рівних прав та можливостей чоловіків та жінок.
При цьому під ґендерною рівністю розуміється процес справедливого ставлення до жінок та чоловіків.
Поняття "ґендер" вживається в значенні соціально-рольового статусу, який визначає соціальні можливості в освіті, професійній діяльності, доступі до влади, розподілі сімейних ролей та репродуктивній поведінці.
У ході аналізу застосовувалися такі методологічні підходи:
аналіз бюджету в ґендерному аспекті не означає ділення статей видатків за ознакою статі. Ідея в тому, щоби визначити "вузькі" дискримінаційні положення для реалізації рівних можливостей чоловіків та жінок;
формування ґендерного бюджету має відбуватися не на користь окремої статі, а населення в цілому, через те, що коли покращується становище жінок та збільшується їх вклад в національне виробництво, то покращується загальна ситуація в регіоні, рівень життя кожної сім'ї;
впровадження системи соціо-ґендерної експертизи - один із шляхів активізації громадянського суспільства, жіночого руху, участі жінок в системному, усвідомленому та конструктивному управлінні.
Ґендерна експертиза обласного бюджету включала аналіз:
ґендерно-орієнтованих асигнувань (наприклад, спеціальні програми для жінок);
вплив основних видатків за функціональною структурою окремо на чоловіків та жінок;
асигнувань, спрямованих на досягнення рівності можливостей в сфері державних послуг.
Соціально-демографічні показники регіону
Станом на 1 січня 2004 року на території Херсонської області проживало 1161,4 тис. осіб. Серед них чоловіків 46,6%, жінок 53,4%. Міське населення становить 699,2 тис. осіб (60,2%), сільське населення - 462,2 тис. осіб (39,8%).
Структура населення: 59% - особи працездатного віку, 22% - старше працездатного віку, 19% - молодше працездатного віку.
Кількість безробітних в області -25,31 тис. осіб, серед яких 62,6 становлять жінки).
Більшу частину серед пенсіонерів також становлять жінки.
Херсонська область має один із найнижчих показників індексу людського розвитку (за методикою Програми розвитку ООН) і посідає 22 місце у рейтингу областей. Цей показник узагальнюється на підставі узагальнення індексів тривалості життя, досягнення рівня освіти, скоригованого ВВП на душу населення, а також індикаторів 9 основних аспектів людського життя:
- демографічного розвитку;
- розвитку ринку раці;
- матеріального добробуту населення;
- умов проживання населення;
- рівня освіти населення;
- стану та охорони здоров'я;
- соціального середовища;
- екологічної ситуації;
- фінансування людського розвитку.
Високий рівень злочинності, суїцидів, захворюваності на активний туберкульоз визначають несприятливе соціальне середовище в Херсонській області (26-й рейтинг), що поряд з невисокими рейтингами рівня освіти населення (22 місце) та рівня добробуту (21 місце) створюють в цілому не досить благополучну картину людського розвитку в регіоні. Наслідком цих проблем є найгірший по Україні рівень демографічного розвитку, навіть за умови досить благополучного екологічного стану області (2-й рейтинг) і порівняно сприятливих побутових умовах проживання (9-й рейтинг) .
В області легалізовано 879 громадських організацій різного виду та напрямків діяльності, серед яких 57 жіночих. Питома вага жіночих громадських організацій в області серед усієї кількості громадських організацій - 6,5%. Лише 11,5% НУО визначають своєю основною цільовою аудиторією жінок.
В регіоні діють Обласний ресурсний ґендерний центр, Центр ґендерної освіти, Центри "Чоловіки проти насильства".
Повноваження обласної ради щодо формування видаткової частини бюджету
Відповідно до Бюджетного кодексу з обласного бюджету здійснюються видатки на:
1) органи місцевого самоврядування;
2) загальну середню освіту для громадян, які потребують соціальної допомоги та реабілітації: спеціальні загальноосвітні навчальні заклади для дітей, які потребують корекції фізичного та (або) розумового розвитку, санаторні школи-інтернати; загальноосвітні школи-інтернати, загальноосвітні школи-інтернати для дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, дитячі будинки;
3) вищу освіту (вищі заклади освіти I, II, III та IV рівнів акредитації, що перебувають у спільній власності територіальних громад);
4) післядипломну освіту (інститути післядипломної освіти вчителів та центри і заходи з підвищення кваліфікації державних службовців місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, постійно діючі курси (центри) підвищення кваліфікації працівників соціально-культурної сфери та агропромислового комплексу, що знаходяться у комунальній власності);
5) позашкільну освіту;
6) інші державні освітні програми;
7) первинну медико-санітарну, амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу (лікарні обласного значення);
8) спеціалізовану амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу (спеціалізовані лікарні, поліклініки, включаючи стоматологічні, центри, диспансери, госпіталі для інвалідів Великої Вітчизняної війни, будинки дитини, станції переливання крові);
9) санаторно-курортну допомогу (санаторії для хворих на туберкульоз, санаторії для дітей та підлітків, санаторії медичної реабілітації);
10) інші державні програми медичної та санітарної допомоги (медико-соціальні експертні комісії, бюро судмедекспертизи, центри медичної статистики, бази спецмедпостачання, центри здоров'я і заходи санітарної освіти, інші програми і заходи);
11) державні програми соціального захисту та соціального забезпечення: допомога по догляду за інвалідами I чи II групи внаслідок психічного розладу; адресна соціальна допомога малозабезпеченим сім'ям; виплати компенсації реабілітованим; дитячі будинки-інтернати; навчання та трудове влаштування інвалідів; будинки-інтернати для престарілих і інвалідів; будинки-інтернати для дітей-інвалідів; центри по нарахуванню пенсій; притулки для неповнолітніх;
12) обласні програми і заходи з реалізації державної політики стосовно дітей, молоді, жінок, сім'ї;
13) місцеві програми соціального захисту окремих категорій населення;
14) програми соціального захисту малозабезпеченої категорії учнів професійно-технічних навчальних закладів;
15) культурно-мистецькі програми місцевого значення;
16) державні культурно-освітні програми (обласні бібліотеки, музеї та виставки);
17) державні театрально-видовищні програми (філармонії, музичні колективи і ансамблі, театри, палаци і будинки культури обласного значення, інші заклади та заходи у галузі мистецтва);
18) інші державні культурно-мистецькі програми;
19) програми підтримки кінематографії та засобів масової інформації місцевого значення;
20) типове проектування, реставрацію та охорону пам'яток архітектури місцевого значення;
21) місцеві програми з розвитку фізичної культури і спорту;
22) державні програми з розвитку фізичної культури і спорту (навчально-тренувальна робота дитячо-юнацьких спортивних шкіл усіх типів обласного значення, заходи з фізичної культури і спорту обласного значення);
23) державні програми з інвалідного спорту і реабілітації (обласні центри з інвалідного спорту і дитячо-юнацькі спортивні школи інвалідів та спеціалізовані спортивні школи параолімпійського резерву; проведення навчально-тренувальних зборів і змагань з інвалідного спорту обласного значення);
24) місцеву міліцію;
25) місцеву пожежну охорону;
26) місцеві програми розвитку житлово-комунального господарства та благоустрою населених пунктів;
27) транспорт, дорожнє господарство;
28) експлуатацію дорожньої системи місцевого значення (в тому числі роботи, що проводяться спеціалізованими монтажно-експлуатаційними підрозділами);
29) будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання доріг місцевого значення;
30) заходи з організації рятування на водах;
31) обслуговування боргу органів місцевого самоврядування;
32) програми природоохоронних заходів місцевого значення;
33) управління комунальним майном;
34) регулювання земельних відносин.
Як бачимо структура видатків обласного бюджету перенасичена "соціалкою". З 34 позицій майже половину становлять сфери, де переважають жінки. Тобто сфери, які традиційно вважаються жіночими, залежать від фінансування саме з обласного бюджету. При тому, що названі витрати також в свою чергу переважно залежать від трансфертів з Державного бюджету.
Процедура ухвалення бюджету
Обласний бюджет ухвалюється сесією обласної ради. Серед депутатів чоловіків - 52, жінок - 11. Такий дисбаланс депутатського корпусу не дозволяє стверджувати, що бюджет ухвалюється ґендерно неупереджено. До того ж на етапі підготовки бюджету в основному залучені жінки державні службовці, які, при цьому, слабо представлені на посадах, які ухвалюють остаточні рішення. На посадах заступників голови облдержадміністрації, які суттєво впливають на хід підготовки проекту бюджету, також немає жінок.
Тобто спостерігаємо ситуацію, коли бюджет приймається в основному чоловіками, а вирішення соціальних проблем лежить на плечах жінок.
Також необхідно зазначити, що процедура розробки та ухвалення обласного бюджету недостатньо прозора для громадськості. На етапі розробки проекту слабо залучаються представники громадських об'єднань, аналітичних установ, експерти з громадського сектору. Практично не використовуються такі форми консультування з громадськістю ще на етапі до остаточного прийняття бюджету, як дорадчі круглі столи, публічні слухання, відкриті слухання в комісіях обласної ради. Це призводить до ситуації, коли, наприклад, жіночі громадські організації, не мають можливості в формі прямого діалогу висловити своє бачення та зауваження щодо "ґендерної чутливості" проекту обласного бюджету.
Така ситуація погіршує можливості ухвалення обласного бюджету, який би сприяв утвердженню ґендерної рівності в регіоні.
Наявність ґендерно-орієнтованих видатків
Соціальна сфера не є виключно пріоритетним відображенням інтересів жінок, хоча саме ця сфера ґендерно чутлива до жінки, на плечах якої відповідальність за сім'ю.
Аналіз бюджету з соціальних позицій показує:
- відсутність цільових місцевих програм з освіти, молодіжної політики, фізичної культури та спорту, тобто сфер діяльності, яка займається профілактикою асоціальних явищ, пропагандою здорового способу життя, формуванням моральних цінностей суспільства;
- відсутність належної уваги до культури;
- відсутність цільових місцевих програм спрямованих на попередження насильства в сім'ї (хоча проблема є досить актуальною);
- відсутність цільових фондів в структурі спеціального фонду обласного бюджету, які б передбачали виділення коштів на програми утвердження ґендерної рівності.
Основними категоріями, які потребують соціального захисту, є непрацездатні особи, жінки та сім'ї з дітьми. У структурі видатків обласного бюджету на здійснення програм соціального захисту населення виділяється 52,82% загальних асигнувань. Це видатки, які йдуть на виплату допомоги сім'ям з дітьми, малозабезпеченим сім'ям та інвалідам з дитинства і дітям-інвалідам, на надання пільг ветеранам війни та праці, надання субсидій населенню на придбання твердого пічного побутового палива та скріпленого газу. Із цих коштів 47% спрямовується на виплату допомоги сім'ям з дітьми, малозабезпеченим сім'ям. За таких умов безпосередньо чи опосередковано основними набувачами цих коштів переважно стають жінки.
У бюджеті не передбачено фінансування спеціальних місцевих програм, які б були безпосередньо спрямовані на поліпшення становища жінок. Традиційно витрати спрямовуються на заходи з виконання загальнодержавних програм. Серед таких програм варто виділити такі основні: міжгалузева програма "Сільська жінка", програма "Українська родина", Комплексна програма протидії торгівлі людьми на 2002 -2005 роки, Національний план дій на 2001-205 роки щодо поліпшення становища жінок та сприяння впровадженню ґендерної рівності у суспільстві, Стратегія подолання бідності.
До доходів загального фонду бюджету віднесено такий міжбюджетний трансферт, як субвенція на введення пускового комплексу обласного онкологічного диспансеру. Це має вплинути на поліпшення медичних послуг жінкам з онкологічними захворюваннями (явище яке надто вражає представниць цієї статі).
Також бюджетом передбачено перелік захищених статей видатків, серед яких: оплата праці працівникам бюджетних установ, забезпечення продуктами харчування, виплата допомоги населенню. Саме ці видатки в основному спрямовані на жінок, оскільки вони переважають серед працівників бюджетних установ, є основними отримувачами поточних трансфертів від держави.
Ґендерна характеристика видатків бюджету на здійснення загальних функцій держави та місцевого самоврядування
До видатків за функціональною структурою, які суттєво впливають на збалансування інтересів чоловіків та жінок, забезпечення ґендерної рівності, треба віднести такі видатки: на освіту, охорону здоров'я, соціальний захист та соціальне забезпечення, культуру та мистецтво, будівництво житла, підтримку малого та середнього підприємництва.
Серед названих видатків найбільшу частину у структурі усіх видатків бюджету мають освіта (25%) та охорона здоров'я (38,4%).
В частині соціального захисту та соціального забезпечення найбільша частку обіймають витрати на пільги ветеранам війни та праці на придбання твердого палива та скрапленого газу (42% від загально суми видатків на статтю "Соціальний захист та соціальне забезпечення"), на утримання будинків-інтернатів для престарілих та інвалідів системи соціального захисту (31,75%). При цьому видатки на програми і заходи державних органів у справах жінок становлять 0,05% (16,6 тис. грн..) від видатків по зазначеній статті, а видатки на програми та заходи державних органів у справах сім'ї - 0,04% (13 тис. грн..).
В інших зазначених сферах видатки розподілилися так: на культуру - 586,4 тис. грн.. (3,21%), на фізичну культуру та спорт - 2734,8 (1,7%), надання пільгового кредиту індивідуальним сільським забудовникам, молодим сім'ям - 375,0 тис. грн.. (0,2%). А на підтримку малого та середнього підприємництва, в секторі якого працює більше жінок, ніж чоловіків, заплановано 100 тис. грн.. або 0,06% від усіх видатків.
Обласний бюджет окремим рядком передбачає асигнування на фінансову підтримку громадських організацій інвалідів та ветеранів у розмірі 117,0 тис. грн.., що становить 0,07% від усіх видатків, або 0,37% від видатків за статтею "Соціальний захист та соціальне забезпечення". Сам факт ухвалення рішення про фінансову підтримку громадських організацій є позитивним явищем, проте в бюджеті не передбачено асигнувань на таку ж підтримку приміром жіночих громадських організацій, хоча вони виконують не менш важливу соціальну функцію, особливо в наданні додаткових соціальних послуг. Тим більше, що в області існує позитивна практика реалізації громадськими організаціями проектів, спрямованих на поліпшення становища жінок, утвердження рівних можливостей чоловіків та жінок.
Таким чином, на сфери, які суттєво впливають на поліпшення становища жінок, а, отже, на забезпечення ґендерної рівності виділяється 87,8% усіх видатків з обласного бюджету, що є доволі високим показником.
Ґендерна характеристика розподілу видатків бюджету за головними розпорядниками коштів
Серед головних розпорядників бюджетних коштів управління у справах сім'ї та молоді безпосередньо наділене основними повноваженнями з реалізації політики по утвердженню ґендерної рівності. Частка видатків управління у справах сім'ї та молоді облдержадміністрації становить 0,71% від суми усіх видатків бюджету. Структура видатків управління виглядає так:
- програми і заходи, спрямовані на жінок - 16,6 тис. грн.. (1,43% від усіх видатків);
- програми та заходи центру соціальних служб для молоді - 6,0 тис. грн. (0,51% від усіх видатків);
- програми і заходи, спрямовані на молодь - 45,1 тис. грн.. (3,94% від усіх видатків);
- програми та заходи, спрямовані на реалізацію сімейної політики -13, 0 тис. грн. (1,12% від усіх видатків)
- оздоровлення дітей - 220,0 тис. грн. (19,6% від усіх видатків);
При цьому за зазначені витрати класифікуються в бюджетний підрозділ "Молодіжні програми". Підрозділу бюджетної класифікації, назва якого б чітко засвідчувала ґендерну спрямованість взагалі відсутня.
На оплату праці державним службовцям управління у справах сім'ї та молоді, центру соціальних служб для молоді, притулку для неповнолітніх та Палацу молоді передбачено 488,6 тис. грн.., що складає 42,33 % усіх видатків підрозділу бюджетної класифікації 091000 "Управління у справах сім'ї та молоді облдержадміністрації".
В частині інших розпорядників бюджетних коштів, які відповідно до своїх функцій забезпечують ґендерну політику в тій чи іншій частині, бюджет не передбачає прямих витрат на ґендерно спрямовані програми та заходи.
